Правительство РФ одобрило проект Программы по развитию конкуренции в Российской Федерации

26 февраля 2009, 05:00

26 февраля 2009 года на заседании Правительства РФ был одобрен проект Программы по развитию конкуренции, разработанный Министерством экономического развития РФ совместно с ФАС России.

Проект Программы содержит ряд первоочередных мер по развитию конкуренции в России, а также предложения по совершенствованию антимонопольного регулирования.

Среди наиболее актуальных мер в нынешних экономических условиях выделяются следующие:

- снижение издержек входа на рынок, в том числе путем снижения административных барьеров и проведения «точечных» мероприятий в отраслях с ярко выраженными препятствиями входа;

- более тщательный контроль за действиями органов власти;

- упрощение процедуры доступа к инфраструктуре естественных монополий;

- в целях совершенствования авиатопливообеспечения необходимо установление запрета на совмещение деятельности по реализации авиатоплива с иными видами деятельности по авиатопливообеспечению и разработка правил доступа к услугам топливо-заправочных комплексах в аэропортах;

- расширение поддержки малого бизнеса путем сокращения административного давления на предприятия малого бизнеса, обеспечения доступа предприятий малого бизнеса к кредитным ресурсам и возможности проектного кредитования, упрощения доступа к инфраструктуре, в том числе снижение платы за технологическое присоединение к электрическим сетям и упрощения процедуры присоединения, расширения рынка сбыта продукции предприятий малого бизнеса за счет увеличения возможности участия в проведении специализированных торгов по государственным закупкам;

- сокращение количества сделок, подлежащих предварительному согласованию с ФАС России, в первую очередь исключение обязательного согласования сделок внутри группы лиц;

- формирование эффективной, максимально доступной и прозрачной конкурсной системы размещения государственных заказов, заказов госкорпораций и естественных монополий;

- разработка и реализация комплекса мер, направленных на повышение территориальной и отраслевой мобильности трудоспособного населения;

- развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта.

Программа развития конкуренции в Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение	4
I. Цели и задачи развития конкуренции	5
II. Краткая характеристика конкурентной среды и угрозы конкуренции 1. Административные барьеры 2. Инфраструктурные ограничения конкуренции 2.1. Транспортная инфраструктура 2.2. Энергетическая инфраструктура 2.3. Финансовая инфраструктура 2.4. Информационная инфраструктура и организованная торговля 3. Антиконкурентные действия органов власти и их должностных лиц 4. Антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов III. Антимонопольное регулирование и иные меры по защите конкуренции 1. Текущее состояние антимонопольного регулирования 2. Направления совершенствования антимонопольного регулирования 3. Усиление ответственности за нарушение антимонопольного законодательства 4. Развитие международного сотрудничества в области защиты конкуренции	6 7 11 12 12 13 14 16 18 20 20 23 27 28
IV. Инструменты развития конкуренции и направления их совершенствования 1. Таможенно-тарифное и нетарифное регулирование 2. Налоговая политика 3. Государственные программы развития инфраструктуры и отдельных отраслей 4. Государственные закупки 5. Регулирование естественных монополий 6. Развитие малого и среднего предпринимательства	30 31 32 33 34 35 39
V. Первоочередные меры по развитию конкуренции VI. Индикаторы результативности конкурентной политики и администрирование программы	42 47
Приложение 1. Меры развития конкуренции в отдельных отраслях 1. Развитие конкуренции на рынках нефтепродуктов 2. Развитие конкуренции в области авиатопливообеспечения 3. Развитие конкуренции на рынках газа 4. Развитие конкуренции в сфере электроэнергетики 5. Развитие конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства 6. Развитие конкуренции на рынках минеральных удобрений 7. Развитие конкуренции на агропродовольственных рынках 8. Развитие конкуренции в сфере розничной торговли 9. Развитие конкуренции на строительном рынке 10. Развитие конкуренции на рынке цемента 11. Развитие конкуренции на рынках металлургического сырья (коксующийся уголь) 12.Развитие конкуренции на рынке энергетического угля 13.Развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта	2 2 5 6 8 9 11 13 15 16 17 19 20 22
Приложение 2. План мероприятий по реализации Программы

Введение

Политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность и эффективность предприятий с одной стороны, и уровень жизни граждан, с другой.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством и направленных на обеспечение условий для состязательности хозяйствующих субъектов. Основой конкурентной политики является Программа развития конкуренции, разработанная по поручению Председателя Правительства Российской Федерации от 19 августа 2008 г. № ВП-П13-16пр и в соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

Состояние конкуренции на рынках обусловлено их структурой, наличием барьеров входа, а также общим состоянием инвестиционного климата. Поэтому Программа включает как меры антимонопольного регулирования и иные защитные меры, так и меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулы для занятия предпринимательской деятельностью.

I. Цели и задачи развития конкуренции

Ключевым инструментом достижения целей социально-экономической развития является конкурентная политика.

Она направлена на повышение эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизацию предприятий и, тем самым, на создание условий для обеспечения потребностей граждан Российской Федерации в товарах и услугах экономически эффективным образом.

Конкурентная политика является инструментом реализации следующих направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации: во-первых, формирование институциональной среды инновационного развития, во-вторых, снижение инфляции, в-третьих, создание условий для повышения качества и уровня жизни населения, в-четвертых, развития национальной конкуретноспособности.

Достижение цели конкурентной политики предполагает решение следующих задач.

Первое. Общее улучшение конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров и создания механизмов предотвращения избыточного регулирования, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка.

Второе. Повышение эффективности защиты конкуренции от антиконкурентных действий органов власти и хозяйствующих субъектов посредством совершенствования антимонопольного регулирования.

Третье. Реализация специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях путем ликвидации необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, использования инструментов налогового и неналогового стимулирования и поддержки.

Программа развития конкуренции в Российской Федерации определяет приоритеты и основные направления конкурентной политики на период до 2012 года.

II. Краткая характеристика конкурентной среды и угрозы конкуренции

Конкурентной средой на отдельном рынке является совокупность факторов, определяющих возможность хозяйствующих субъектов на данном рынке обнаруживать и использовать возможности получения прибыли. К важнейшим из таких факторов относятся уровень административных барьеров для входа и ведения бизнеса, внешнеторговых барьеров, развитость и доступность инфраструктуры.

Состояние конкурентной среды в настоящий момент характеризует высокий уровень административных барьеров, таможенных тарифов, которые нередко действуют даже тогда, когда они не служат ни протекционистским, ни фискальным целям. Серьезным барьером является также несоответствие темпов и качества развития инфраструктуры, потребностям бизнеса, в том числе дефицит мощностей естественных монополий. Неразвитое состояние конкурентной среды отражается на конкурентоспособности российских компаний на внутреннем и внешних рынках. Иностранные игроки, имеющие доступ к более развитой среде и инфраструктуре своих стран, в том числе финансовой, обладают конкурентными преимуществами по сравнению с российскими компаниями на отдельных рынках. Потенциальной угрозой для конкуренции является формирование и деятельность государственных корпораций в сферах, где есть условия конкуренции с другими хозяйствующими субъектами. Деятельность таких субъектов в силу их особого статуса и возможностей использования административного и политического ресурса должна быть максимально прозрачна. При этом, в случае установления требований, например, к закупочной политике, государственные корпорации могут стать фактором развития конкурентной среды.

Развитая конкурентная среда, в которой преобладают положительные факторы, обеспечивает сочетание конкурентоспособного, эффективного и инновационного бизнеса с защитой экономических интересов потребителей, установление минимально возможных рыночных цен, обеспечивающих, вместе с тем, долгосрочную финансовую стабильность наиболее эффективных предприятий. При развитой конкурентной среде даже единственный предприниматель на рынке вынужден учитывать при осуществлении ценовой и иной политики появление возможных конкурентов.

В случае неразвитости конкурентной среды у хозяйствующих субъектов появляются возможность и стимулы к сознательному, устойчивому и значимому ограничению производства и торговли. Обычно эта возможность тем больше, чем больше концентрация на данном рынке. В таких случаях появляется необходимость использовать как защитные меры (антимонопольное регулирование), так и меры, направленные на развитие конкурентной среды.

В настоящее время устойчивая тенденция к повышению концентрации производства во многих отраслях на мировом рынке способствует слияниям и укрупнениям российских компаний. Однако сам факт высокой концентрации не означает низкого уровня конкуренции на рынке. Напротив, для ряда отраслей высокий уровень концентрации является необходимым условием эффективности.

1. Административные барьеры

Необоснованные административные барьеры снижают стимулы входа на рынки новых участников, повышают непроизводственные издержки и создают условия для коррупции и возникновения так называемого «административного ресурса».

В процессе проведения административной реформы снято либо снижено значительное количество административных барьеров, в том числе существенно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности, часть из них планируется заменить обязательным страхованием, упрощен порядок регистрации организаций и предпринимателей, сокращен перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, для отдельных видов деятельности разработан уведомительный порядок начала их осуществления.

Однако на данный момент указанная работа не завершена – во многих сферах сохраняются ограничения входа новых участников на рынки в виде необоснованных разрешений, обязательных процедур и требований.

Не полностью разграничены функции по контролю (функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз) и надзору (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). Например, государственные учреждения ветеринарии субъектов Российской Федерации по прежнему осуществляют функции контроля и надзора, а также оказывают платные услуги населению.

Не реализована поставленная административной реформой задача существенного сокращения числа унитарных предприятий с сохранением за ними только того имущества, которое необходимо для осуществления публичных функций.

Не завершена реформа технического регулирования, предполагающая значительное сокращение предъявляемых со стороны государства обязательных требований к параметрам и характеристикам товаров и услуг. Исчерпывающие требования должны быть сконцентрированы в технических регламентах. В настоящее время принята меньшая часть от запланированных к утверждению технических регламентов.

Технические регламенты становятся существенным фактором конкурентной среды, и их разработка не должна становится частью конкурентной борьбы. Отдельные требования могут нанести вред одним предприятиям и быть выгодным другим предприятиям - конкурентам. При этом такие требования могут не представлять большой значимости с точки зрения качества или безопасности товаров.

Конкурентная среда не защищена от появления новых административных барьеров – процедуры оценки и обоснования до установления любых административных требований к предпринимателям, обязательные во многих странах, не разработаны и не установлены.

Опросы предпринимателей показывают, что административные барьеры являются существенными, а для некоторых новых и малых предприятий и предприятий в сферах деятельности с относительно небольшой нормой рентабельности, запретительно высокими.

Необходимо продолжить системную работу по анализу, ликвидации и снижению административных барьеров в экономике.

Во-первых, продолжить сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, в том числе путем замены на альтернативный вид регулирования, осуществляемый экономическими субъектами, – обязательное страхование ответственности. Также необходимо продолжить работу по совершенствованию процедур лицензирования. В частности, необходимо:

- упростить процедуры получения, и особенно - переоформления лицензий;

- повысить открытость и доступность информации о деятельности лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов;

- разработать унифицированный (единый) порядок лицензирования для однородных объектов лицензирования;

- провести анализ видов деятельности, лицензирование которых осуществляется по отличным от общего порядка лицензирования правилам;

- ускорить введение системы электронного обмена документами между органами власти;

- ввести запрет на требование предоставления заявителем документов, которые могут быть получены органом власти самостоятельно через систему электронного обмена документами.

Во-вторых, необходимо ускорить работу по замене обязательной сертификации ряда услуг декларированием соответствия.

В-третьих, необходимо принятие комплекса мер, направленных на совершенствование процедуры разработки технических регламентов, включая обеспечение публичности и учета мнения широкого круга участников соответствующего рынка и их объединений в целях обеспечения баланса интересов государства и всех участников отрасли при принятии таких регламентов.

В-четвертых, необходимо провести работу по разграничению функций по контролю и надзору в отдельных сферах, производство товаров или оказание услуг в которых регламентируется государством (том числе здравоохранение, транспорт, нефтехимия, продовольствие, строительные материалы).

Государственный контроль качества должен быть заменен соответствующей деятельностью субъектов рынка - лабораторий, исследовательских и испытательных центров, аккредитованных в органах исполнительной власти. Порядок аккредитации при этом должен быть прозрачным и недискриминационным. В отдельных случаях по результатам анализа ряд подобных функций может быть передан саморегулируемым организациям или отраслевым объединениям

В-пятых, на конкурентных рынках следует существенно сократить количество унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями. Необходимо обеспечить передачу имущества унитарных предприятий, не используемого для осуществления публичных функций, в казну с последующей приватизацией либо формированием имущественного фонда для сдачи в аренду хозяйствующим субъектам.

В-шестых, расширить применение электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами.

В-седьмых, в органах власти должна быть внедрена процедура экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных правовых актов, направленная на уменьшение риска их негативного влияния на конкуренцию.

В-восьмых, необходимо усовершенствовать процедуры распределения государством ограниченных ресурсов и отдельных прав (в том числе права пользования недрами, лесными, водными и био-ресурсами) в целях обеспечения справедливых условий такого распределения, реализации принципов прозрачности и состязательности. Непрозрачные механизмы распределения создают существенные барьеры входа на рынок новых участников. Это касается, в том числе, недр, радиочастот, согласования топливных режимов и лимитов на отходы производства.

В-девятых, следует разработать и принять региональные программы развития конкуренции. Задачами региональных программ развития конкуренции являются упрощение начала и ведения предпринимательской деятельности, сокращение административных барьеров, ликвидация барьеров в межрегиональном товарообороте и недопущение их появления, сокращение прямого участия государства и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности, расширение практики заказа социальных (в том числе медицинских, образовательных) услуг на основе конкурсных процедур, развитие государственного и муниципального заказа, развитие инфраструктуры.

Стратегической целью реализации региональных программ развития конкуренции является выравнивание условий конкуренции в различных субъектах Российской Федерации.

В-десятых, федеральным органам исполнительной власти необходимо включать показатели развития конкуренции в качестве целевых в доклады об основных результатах деятельности федеральных исполнительных органов власти.

2. Инфраструктурные ограничения конкуренции

Ограничением для развития конкуренции и успешной предпринимательской деятельности является неудовлетворительное состояние инфраструктуры предпринимательства, как физической (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка).

Относительно высокие темпы экономического роста, наблюдавшиеся в последнее время, привели к увеличению нагрузки на транспортную и энергетическую инфраструктуру.

2.1. Транспортная инфраструктура

Характеристики транспортной инфраструктуры – состояние и плотность сети, регулярность, скорость и стоимость перевозок – играют ключевое значение для конкурентной среды. Транспортные проблемы ограничивают возможности для конкуренции и приводят к созданию изолированных рынков, сокращают возможности для расширения географии реализации товаров, прихода новых участников и приводят к установлению высокого уровня цен.

Низкая пропускная способность и плотность сети автомобильных дорог, дефицит железнодорожных вагонов, портовых мощностей, слабый уровень развития инфраструктуры и технического оборудования аэропортов, требуют принятия радикальных мер по решению этих и иных проблем развития в сфере транспорта.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года предусматривает план развития транспортной инфраструктуры, порядок реализации которого должен учитывать необходимость развития конкуренции в отдельных отраслях.

2.2. Энергетическая инфраструктура

Уровень развития и условия подключения к энергетической инфраструктуре новых предприятий делают ее критически важным фактором развития конкуренции. Проблемы в этой сфере стали во многих регионах очевидными препятствиями экономического роста. Длительные процедуры, а также запретительно высокие цены на подключение к электрическим, газовым сетям, системам тепло- и водоснабжения стали серьезным препятствием для ведения бизнеса. Достаточно отметить, что стоимость подключения к электросетям в крупных российских городах значительно превышает стоимость подключения к сетям в любой из развитых стран.

Проблемой также является несогласованность строительства новых объектов энергетической инфраструктуры по срокам, направлениям, техническим решениям и стоимости с планами развития объектов потребления. Данная несогласованность приводит к удорожанию подключения и, следовательно, инвестиционных проектов по развитию новых предприятий, снижая их конкурентоспособность.

Непропорционально высокая нагрузка финансирования строительства мощностей для новых потребителей (в виде платы за подключение) по сравнению с действующими потребителями (в виде инвестиционной составляющей в плате за передачу электроэнергии) ограничивает конкуренцию на товарных рынках.

Непрозрачность формирования инвестиционных программ по объектам, очередности их строительства, стоимости, а также закрытость информации об объеме свободных мощностей для подключения приводит к неэффективным решениям и создает условия для коррупции сотрудников субъектов естественных монополий.

В целях устранения указанных проблем развития энергетической инфраструктуры необходимо осуществить следующие меры.

Во-первых, разработать комплекс мер по синхронизации инвестиционных программ субъектов энергетики: электосетевого комплекса, систем газоснабжения и генерирующих объектов.

Во-вторых, предусмотреть требования к прозрачности и информационной открытости при формировании инвестиционных программ субъектов естественных монополий в энергетике и в отношении имеющихся свободных мощностей для присоединения.

2.3. Финансовая инфраструктура

Стоимость финансовых ресурсов на внутреннем рынке является высокой, что не способствует эффективности использования заемных средств. Наблюдается дефицит долгосрочных кредитных ресурсов, которые могут быть направлены на инвестиционные цели. Это повышает барьеры входа на рынки новых участников, снижает конкурентоспособность российских предпринимателей по сравнению с зарубежными конкурентами, имеющими большие возможности по использованию заемных финансовых ресурсов и более широкий выбор финансовых инструментов.

Реализация программы построения международного финансового центра (МФЦ) позволит повысить конкурентоспособность российского финансового рынка и будет способствовать расширению спектра и повышения качества финансовых услуг, предоставляемых отечественным предпринимателям.

2.4. Информационная инфраструктура и организованная торговля

По результатам опросов многие российские предприятия отмечают наличие проблемы поиска поставщиков и потребителей. Это вызвано отсутствием развитой информационной инфраструктуры, позволяющей производителям изучать потенциальные рынки сбыта, находить и устанавливать контакт с новыми контрагентами, а также низкой культурой ведения бизнеса, что заставляет избегать новых, хотя и, возможно, перспективных партнеров.

Участники рынка часто основывают свои действия на непубличных, неформальных связях и источниках информации. Консервативный подход большинства предпринимателей к работе с информацией не способствует динамичному развитию информационной инфраструктуры рынков.

Кроме того, недостаток качественной информации о рынках ограничивает вход новых участников. Непрозрачность взаимоотношений и «правил игры» на многих из них также не способствует конкуренции.

Повышению открытости и прозрачности рынков способствует организованная (в том числе биржевая) торговля товарами. Такая торговля целесообразна на рынках однородных товаров с достаточно большим количеством покупателей и продавцов и отсутствием ярко выраженного лидера, способного в одностороннем порядке оказывать существенное влияние на рыночную ситуацию. Организация ликвидной биржевой торговли представляется сложной, комплексной задачей, которая может быть решена только в результате активного и доверительного диалога между производителями, потребителями, посредниками-трейдерами и органами власти.

На рынках однородных товаров, в силу специфики которых биржевая торговля невозможна либо нецелесообразна (широкий ассортимент, ограниченное количество участников), необходимо развитие аукционных форм торговли, в том числе на электронных площадках. Это также позволит повысить прозрачность, сформировать адекватный ценовой индикатор и привлечь новых участников. Для экспортно-ориентированных рынков с малым количеством поставщиков могут быть организованы аукционы производителей с ограничением максимальной цены. В качестве такого уровня могут выступать цены по экспортным контрактам (net-back).

Для ускорения процессов создания информационной инфраструктуры бизнеса необходимо реализовать меры, направленные на снижение информационных барьеров для новых участников, повышение эффективности взаимодействия и ведения бизнеса для действующих предприятий.

Во-первых, организация мониторинга динамики основных показателей рынка. Необходимо расширить перечень и виды публикуемой информации о состоянии рынков и обеспечить ее аналитическое сопровождение. В этих целях могут быть предприняты меры по поддержке создания информационных и аналитических центров, интернет-порталов и профессиональных периодических изданий.

Во-вторых, федеральные отраслевые органы государственной власти в том числе в области энергетики, сельского хозяйства, должны разработать систему обобщения, анализа и публикации оперативной информации о состоянии соответствующих рынков однородных товаров.

В-третьих, стимулирование формирования объективных ценовых индикаторов рынков. Индикаторы цен на товары должны учитывать колебания спроса и предложения, признаваться и участниками рынка и органами власти (в том числе в целях налогообложения).

В-четвертых, развитие организованной торговли наличным товаром, (включая биржевую торговлю). Это может быть обеспечено в том числе путем разработки: методов стимулирования участия в биржевой торговле, порядка признания цен, формируемых на бирже в качестве рыночных в целях налогообложения и антимонопольного регулирования и порядка организации государственных интервенций.

3. Антиконкурентные действия органов власти и их должностных лиц

На региональном и муниципальном уровнях используется практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров, дискриминационный подход к оказанию государственных услуг, необоснованные проверки, организация давления посредством использования административного ресурса. Сама возможность влияния на бизнес вплоть до его закрытия путем использования административного ресурса нередко является определяющим фактором конкурентной среды для малых и средних предприятий. Возможности органов власти широко используются в конкурентной борьбе и стали неотъемлемой ее частью. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики.

Так, за последние 2,5 года, по данным ФАС России, доля нарушений антимонопольного законодательства органами власти сохраняется на устойчиво высоком уровне. Около половины всех дел о нарушении антимонопольного законодательства приходится на долю неконкурентных действий органов власти: 46,2% в 2007 году. При этом количество фиксируемых нарушений, совершаемых органами власти, по сравнению с предыдущим годом возросло на 17%, а доля повторных нарушений составила 22% в общем количестве выявленных нарушений. При этом очевидно, что значительная часть таких правонарушений остается латентной и не фиксируется статистикой ФАС России.

Развитие конкуренции в различных отраслях экономики Российской Федерации, прежде всего в сфере малого и среднего предпринимательства, также ограничено действиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части необоснованного ограничения доступа хозяйствующих субъектов к передаваемым правам в отношении государственного и муниципального имущества.

Действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не до конца отвечает принципам прозрачности и открытости процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективности оценки представленных участниками торгов предложений. Это не обеспечивает создание равных конкурентных условий доступа к данному имуществу и создает необоснованные преференции отдельным компаниям. Четкий механизм контроля за проведением таких торгов, а также ответственность должностных лиц за нарушение порядка их проведения не установлены.

Во-первых, необходимо установить административную ответственность в виде штрафа и дисквалификации должностных лиц органов власти за действия, ограничивающие конкуренцию, а за наиболее общественно опасные деяния - уголовную ответственность.

Во-вторых, должна быть организована системная работа по адвокатированию конкуренции среди органов государственной власти и местного самоуправления. Необходима регулярная работа по разъяснению антимонопольным органом целей и задач конкурентной политики, установленных антимонопольным законодательством требований к хозяйствующим субъектам и их деятельности, а также запретов и последствий их нарушений. В устанавливающих деятельность органов власти документах должна быть закреплена цель развития конкуренции как основы рыночной экономики.

В-третьих, необходимо установить четкие единые правила проведения открытых торгов на право заключения договоров по передаче прав на государственное и муниципальное имущество.

4. Антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов

Основными угрозами для конкуренции на российских рынках со стороны хозяйствующих субъектов являются противоправная деятельность хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, в том числе субъектов естественных монополий, и создаваемые ими барьеры входа на рынки, а также риски возникновения картелей.

Нарушения со стороны субъектов естественных монополий, как правило, связаны с несоблюдением установленных сроков и порядка заключения договоров. Их пресечение посредством мер, предусмотренных действующим антимонопольным законодательством, является не вполне эффективным, поскольку расходы на уплату оборотного штрафа в конечном итоге компенсируются потребителями услуг естественной монополии за счет тарифа (в виде сокращения инвестиций, финансируемых из прибыли, либо искусственного завышения операционных расходов).

Также, для решения проблем доступа к услугам естественных монополий, помимо совершенствования мер антимонопольного воздействия на субъекты естественных монополий, необходимо разработать механизмы тарифного регулирования, включающего в себя систему соответствующих санкций (штрафов) и стимулов.

Кроме того, необходимо принятие правил недискриминационного доступа к товарам субъектов естественных монополий, направленных на предупреждение создания условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями товаров субъектов естественных монополий. Должна быть установлена административная ответственность за нарушение таких правил как субъекта естественной монополии, так и его должностных лиц, вплоть до дисквалификации.

Более опасным видом нарушения антимонопольного законодательства являются антиконкурентные соглашения (картели).

Случаи пресечения таких нарушений в российской и зарубежной антимонопольной практике редки, что объясняется как недостатком необходимых для их выявления инструментов (оперативно-розыскные мероприятия), так и тем, что подобные соглашения являются редким явлением. Картельные соглашения всегда неустойчивы и характерны только для рынков с олигополистической структурой и наличием высоких барьеров входа.

Усилия антимонопольного органа должны быть направлены, прежде всего, на предупреждение возникновения картелей и снижение их устойчивости. Решение подобных задач возможно путем более широкого применения норм об освобождении от ответственности участника соглашения, сообщившего антимонопольному органу о сговоре, мониторинга рынков с олигополистической структурой, снижения барьеров входа на рынок, проведения оперативно-розыскных мероприятий, адвокатирования конкуренции с целью получения информации о наличии картелей от иных участников рынка.

III. Антимонопольное регулирование и иные меры по защите конкуренции

1. Текущее состояние антимонопольного регулирования

Антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, оно обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.

Вместе с тем, существуют факторы, негативно влияющие на результативность выполнения функции защиты конкуренции.

Прежде всего, к ним относится перегруженность антимонопольного органа заявлениями и делами, косвенно связанными с защитой конкуренции. Значительная доля рассматриваемых ФАС России дел касается нарушений, последствием которых является ущемление интересов отдельных лиц, но не ограничение конкуренции на рынке. По сути, закон не проводит различия между неправомерным отказом в подключении частного дома к электрическим сетям и картельным сговором, имеющим серьезные последствия для конкурентной среды и неопределенного круга потребителей. В зарубежной практике дела, не связанные с конкуренцией, как правило, рассматриваются судами либо отраслевыми регуляторами.

Недостаточная активность органов по защите прав потребителей, отсутствие отраслевых регуляторов не позволяет ставить вопрос об освобождении антимонопольного органа от дел данной категории. Вместе с тем, представляется неоправданным отсутствие дифференциации в правовом регулировании данных вопросов, и отсутствие мер по постепенному развитию альтернативных способов разрешения споров, не связанных с негативными последствиями для конкурентной среды.

Например, только за 2007 год ФАС России рассмотрено 1 331 дело по фактам злоупотребления доминирующим положением[1], 2/3 из которых зафиксированы в отношении компаний, осуществляющих естественно-монопольные виды деятельности в сфере электроэнергетики. Данные нарушения, как правило, не имеют антиконкурентной мотивации. Однако ввиду отсутствия сколько-нибудь действенной альтернативной системы защиты прав и интересов потребителей по доступу к мощностям субъектов естественных монополий (например, в рамках тарифного регулирования) единственной возможностью эффективного воздействия по-прежнему остается применение норм антимонопольного законодательства.

Также крайне распространена практика компенсации мерами антимонопольного принуждения недостаточного использования иных инструментов конкурентной политики. Так, резкий рост цен в течение 2007-2008 годов на ряд товаров, производимых крупными компаниями,привел к формулированию общественного запроса на вмешательство антимонопольного органа. В некоторых случаях в результате такого вмешательства были установлены предельные цены или обязанность компаний согласовать с ФАС России увеличение (уведомлять об увеличении) цены. Такие действия были предприняты в отношении рынков минеральных удобрений, нефтепродуктов, коксующегося угля.

Вместе с тем, на основные причины роста цен на этих рынках (внешний фактор роста мировых цен, несоответствие роста внутреннего спроса и возможностей поставщиков увеличить предложение товара на рынке и т.п.) можно эффективно воздействовать, не превращая антимонопольное регулирование в ценовое. Например, задача снижения роста цен на минеральные удобрения в 2007 году могла быть более эффективно решена с использованием инструментов таможенно-тарифной политики и механизмов субсидирования потребителей. Так, отмена ввозной пошлины на цемент привела к увеличению конкуренции за счет импорта и снижению внутренних цен на цемент.

Следует подчеркнуть, что регулирование ценообразования методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке. Именно поэтому факты рассмотрения дел о монопольно высоких ценах в мировой практике единичны.

Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования. Действующий закон не всегда требует проведения экономического анализа рассматриваемых отношений, прогнозирования возможных экономических последствий применения тех или иных норм. Например, в настоящий момент компания автоматически признается доминирующей при доле рынка 50%, а при доле меньше 35% рынка фактически не может быть признана таковой. Однако связь между размером рыночной доли и конкуренцией далеко не всегда является безусловной, а вывод о наличии либо отсутствии доминирующего положения компании, сделанный исключительно на основании показателя концентрации, может не соответствовать текущей ситуации на рынке.

Аналогичная ситуация при определении коллективного доминирования исключительно посредством установления размера рыночных долей хозяйствующих субъектов, без анализа их поведения на рынке, позволяет считать доминирующими компании, по факту действующие независимо друг от друга.

Также квалификация антиконкурентных соглашений и согласованных действий осуществляется по формальным признакам правонарушения и не предусматривает оценку долей хозяйствующих субъектов, их рыночной силы и реальной возможности посредством согласованных действий ограничивать конкуренцию на рынке.

Следует отметить, что в большинстве стран мира (США, Европейский союз, Великобритания) преобладает так называемы поведенческий подход (исходя из определения возможности компании влиять на рынок по результатам анализа множества факторов). Согласно Отчету Международной конкурентной сети за 2007 год, критерием доли рынка руководствуются только 5 юрисдикций, а поведенческим – 28[2].

Среди негативных факторов также следует отметить отсутствие закрепления в процессуальном законе особенностей доказывания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, что не дает возможность органам судебной власти учитывать специфику данной категории дел.

Важно подчеркнуть, что все изложенные обстоятельства обусловлены во многом объективными факторами. В настоящий момент российское антимонопольное регулирование находится в стадии становления. К 2007-2008 годам завершился этап определения его значения в рамках государственной экономической политики (для сравнения, в США данный этап завершился в начале ХХ века), что ознаменовалось формированием системы санкций за нарушение законодательства о конкуренции, а по сути – оценки государством тяжести подобных правонарушений и общественной значимости их пресечения.

2. Направления совершенствования антимонопольного регулирования

Совершенствование антимонопольного законодательства должно идти по следующим направлениям.

Во-первых, необходимо продолжить начатый процесс повышения экономической обоснованности принимаемых антимонопольным органом решений. Для этого необходимо:

- изменить порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Доминирующее положение должно признаваться по результатам анализа совокупности факторов, а не только размера доли рынка. К таким факторам относятся, в том числе: наличие препятствий для входа на рынок новых участников, эластичность спроса на товар, соотношение доли компании и ее конкурентов, соотношение доли компании и долей ее потребителей, экономия на масштабах производства, вертикальная интеграция, финансовые ресурсы компании и ее конкурентов;

- повысить доказательственный статус экономического анализа и оценки конкурентной среды, более жестко формализовать и регламентировать процедуру его проведения. Это необходимо сделать путем закрепления в федеральном законе основных поведенческих и структурных критериев для анализа и оценки конкурентной среды, а также предусмотреть обязательное включение результатов анализа в решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Во-вторых, необходимо четко разграничить две категории нарушений антимонопольного законодательства: прямо связанные и косвенно связанные с ограничением конкуренции.

К первой категории относятся нарушения антимонопольного законодательства, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию. Это правонарушения, наносящие вред конкурентной среде отдельного рынка (рынков) и которые затрагивают неопределенный круг лиц, ведущих хозяйственную деятельность на таких рынках. За правонарушения, относящиеся к данной категории, должна быть установлена повышенная ответственность, вплоть до уголовной.

Ко второй категории правонарушений относятся нарушения, не влекущие столь общественно-опасных последствий и связанные исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом конкретного потребителя (контрагента). Они составляют существенную часть нагрузки антимонопольного органа – больше половины всех рассматриваемых ФАС России дел.

Многие нарушения порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий (например, нарушение сроков подключения к электрическим сетям неконкурирующего хозяйствующего субъекта или лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность) относятся к такого рода делам.

Они являются типовыми, не требуют проведения детального анализа рынка, могут быть разрешены по формальным признакам и гораздо более оперативно, чем дела, в рамках которых требуется детальное исследование состояния конкуренции.

Таким образом, для дел о нарушениях, не связанных с возможностью ограничения конкуренции, должен быть установлен упрощенный порядок и сокращенные сроки производства.

Кроме того, целесообразно предусмотреть менее значительные штрафы, дополненные возможностью дисквалификации должностных лиц виновного в нарушении хозяйствующего субъекта, а также мерами воздействия в рамках системы тарифного регулирования.

Данные меры позволят антимонопольному органу более оперативно и эффективно рассматривать дела по защите прав потребителей услуг естественных монополий.

Необходимо отдельно подчеркнуть нецелесообразность использования по делам данной категории так называемого «оборотного» штрафа. Наложение санкции, кратной обороту компании на определенном рынке – адекватная реакция на вред, причиняемый этому рынку, но неоправданная в ситуации, когда угроза для рынка отсутствует. Расчет и последующее длительное обжалование такого штрафа затягивает исполнение предписания антимонопольного органа и процесс подключения потребителя к инфраструктуре. Затраты на выплату штрафа в конечном итоге также ложится на плечи потребителя (поскольку субъект естественной монополии компенсирует понесенные расходы на его уплату через включение суммы штрафа в инвестиционную программу, тариф на услуги).

Схожая правовая и экономическая природа данных нарушений и нарушений законодательства о защите прав потребителей делает целесообразным выработку единого подхода к их установлению и пресечению.

В-третьих, следует пересмотреть подход к осуществлению контроля экономической концентрации. Необходимо сократить количество рассматриваемых антимонопольным органом сделок, не влияющих на состояние конкурентной среды. Это позволит повысить качество рассмотрения сделок, которые могут повлечь ограничение конкуренции путем возникновения или усиления доминирующего положения. Для этого необходимо отменить обязанность согласования сделок, совершаемых внутри одной группы лиц и увеличить пороговые значения стоимости активов для согласования сделок.

Кроме того, необходимо поставить вопрос о поиске альтернативных стоимости активов предприятия критериев, исходя из того, что подобные критерии должны отражать наличие влияния компании на рынок.

В-четвертых, следует уточнить ряд составов правонарушений, в том числе:

- пересмотреть перечень деяний, запрещенных perse (как таковые). Так, сейчас, безусловно запрещены «дискриминационные условия». Однако нестандартные практики договорной работы почти всегда возникают в отраслях с высокими постоянными издержками (например, именно это обусловливает наличие сложных практик расчета тарифа при осуществлении авиаперевозок) и являются эффективными для конечных потребителей. Запрет на подобного рода действия должен вводиться только после исследования роли и значения подобных торговых практик для функционирования рынка;

- уточнить критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое;

- изменить порядок квалификации антиконкурентных соглашений и согласованных действий с учетом необходимости оценки комплекса факторов, характеризующих возможность хозяйствующих субъектов ограничивать конкуренцию на рынке посредством осуществления согласованных действий;

- расширить законодательные критерии допустимости «вертикальных соглашений».

В - пятых, необходимо проанализировать и усовершенствовать практику применения антимонопольным органом предусмотренных законодательством мер структурного характера.

В - шестых, необходимо повысить транспарентность решений ФАС России. Все решения и предписания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства и рассмотрения сделок по экономической концентрации, результаты анализа состояния конкуренции товарного рынка должны оперативно публиковаться на сайте антимонопольного органа.

3. Усиление ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

Действенность антимонопольного регулирования во многом обусловлена мерами ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и эффективностью их применения. Так, административная ответственность в виде штрафов, рассчитываемых от выручки организаций, существенно увеличила силу воздействия решений антимонопольного органа на конкурентную среду.

Усиление ответственности за совершение действий, ограничивающих конкуренцию, а также организации взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов будет способствовать не только эффективному пресечению, но и профилактике правонарушений в этой сфере.

Вместе с тем необходимо учитывать, что чрезмерное ужесточение антимонопольного регулирования, напротив, может оказать отрицательное воздействие на состояние конкурентной среды, снижая стимулы для предпринимательской деятельности и ограничивая эффективные для экономического развития деловые практики.

В целях совершенствования системы ответственности за нарушения антимонопольного законодательства необходимо реализовать следующие меры.

Во-первых, внесение изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, уточняющих перечень составов уголовно наказуемых деяний, ограничивающих конкуренцию, и условия привлечения виновных лиц к такой ответственности. Критериями отнесения деяний к уголовно наказуемым должны стать их степень общественной опасности и размер нанесенного ущерба или полученного дохода в результате их совершения;

Во-вторых, внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений, предусматривающих:

- включение в перечень лиц, в отношении которых может применяться административное наказание в виде дисквалификации, государственных и муниципальных служащих, а также должностных лиц субъектов естественных монополий;

- процессуальное закрепление порядка освобождения от административной ответственности в случае добровольного сообщения о совершенном правонарушении.

В-третьих, улучшение взаимодействия с правоохранительными органами путем определения в законодательстве правил взаимодействия антимонопольных органов и органов охраны правопорядка для выявления картельных соглашений.

4. Развитие международного сотрудничества в области защиты конкуренции

Глобализация мировой экономики сопровождается увеличением количества транснациональных слияний и расширением трансграничной монополистической деятельности. Интернационализация бизнеса увеличивает вероятность того, что антиконкурентная практика в одной стране или скоординированная деятельность фирм, расположенных в разных странах, могут препятствовать достижению целей экономического роста, расширению торговли между государствами и оказывать существенное влияние на развитие конкуренции на национальных рынках.

В связи с этим развитие международного сотрудничества Российской Федерации в области конкурентной политики является важным фактором, обеспечивающим защиту конкуренции на внутреннем рынке Российской Федерации и способствующим доступу российских экспортеров и инвесторов на внешние рынки.

В системе российских внешнеэкономических связей особую роль играет сотрудничество с Европейским Союзом, являющимся основным торговым партнером России. Главной целью сотрудничества с ЕС является создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве Россия - ЕС, устранение неоправданных барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции, как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов.

В рамках сотрудничества со странами СНГ основной задачей является формирование эффективной системы взаимодействия конкурентных ведомств государств – участников СНГ, обеспечивающей проведение согласованной конкурентной политики и пресечение антиконкурентной практики на пространстве СНГ.

В качестве мер, направленных на стимулирование развития международного сотрудничества в области конкуренции, необходима реализация следующих приоритетных направлений.

Во-первых, включение раздела о конкуренции в новое соглашение Россия-ЕС, в котором найдут свое отражение цели и основные направления сотрудничества в сфере конкурентной политики и правоприменения. Кроме того, необходимо заключение отдельного соглашения, определяющего практические аспекты взаимодействия конкурентных ведомств России и ЕС.

Во-вторых, активное участие в деятельности Международной Конкурентной Сети, объединяющей большинство конкурентных ведомств мира, что позволяет принимать участие в обсуждении многосторонних правил регулирования конкуренции и путей решения актуальных проблем развития конкурентной политики.

В-третьих, развитие сотрудничества с антимонопольными органами государств-участников СНГ в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике, в том числе проведение совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства на трансграничных рынках.

В-пятых, создание системы регулирования конкурентных отношений в рамках Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.

IV. Инструменты развития конкуренции и направления их совершенствования

Основной задачей макроэкономической политики является формирование рыночной среды, благоприятной для ведения бизнеса, развития компаний и рынков, наиболее полного удовлетворения потребностей общества. Поэтому реализуемая государством экономическая политика должна базироваться на конкурентных принципах. Развитие конкуренции – комплексная задача, за решение которой несут ответственность все органы государственной власти.

До настоящего времени в качестве основного инструмента политики использовались защитные механизмы. В первую очередь к ним относится применение антимонопольного законодательства. Сложность заключается в том, что антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено прежде всего на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.

Инструменты, способствующие развитию, а не защите конкуренции, - налоговая политика, таможенно-тарифное регулирование, планирование, государственные закупки и тарифное регулирование естественных монополий не всегда были направлены на развитие конкуренции или использовались не в полной мере для этих целей. Задача развития конкуренции требует совершенствования и направления использования всех инструментов экономического регулирования и политики на цели развития конкуренции.

1. Таможенно-тарифное и нетарифное регулирование

Установление таможенных пошлин является весьма действенным инструментом влияния на состояние конкурентной среды.

Во-первых, в целях повышения эффективности таможенно-тарифного регулирования необходимо провести анализ и ревизию действующих импортных и экспортных пошлин с точки зрения их влияния на конкуренцию.

По результатам этой работы могут быть сокращены количество и размер пошлин, фискальное или регулятивное значение которых не подтверждено, определены временные границы действия и динамика изменения пошлин в целях усиления их регулирующего воздействия на экономику.

Во-вторых, необходимо принимать во внимание, что введение
мер торговой защиты внутреннего рынка (специальных
защитных, антидемпинговых и компенсационных мер) может существенно ограничивать импорт, что в условиях высокой концентрации отечественного производства может привести к искажению условий конкуренции на соответствующих товарных рынках. Решение о введении таких мер должно приниматься в целях необходимости повышения глобальной конкурентоспособности российских предприятий и с учетом последствий для конкуренции внутри страны.

В-третьих, необходимо продолжить практику проведения мониторинга конкурентной среды на товарных рынках, затронутых мерами торговой защиты. Целью мониторинга должны быть анализ эффективности принятых мер и предотвращение возможных злоупотреблений со стороны защищаемых товаропроизводителей, положение которых на рынке упрочилось, а результатом – своевременная постановка вопроса об отмене, продлении или изменении защитных мер.

В-четвертых, целесообразно рассмотреть возможность при распределении импортных или экспортных квот более широкого использования конкурентных механизмов распределения (например, аукционы). Однако, использование данных механизмов возможно только после тщательного анализа сложившейся системы распределения квот и оценки последствий изменения принципов распределения, поскольку принятие решений об изменении может повлечь как позитивные (в виде расширения круга пользователей квот), так негативные (в виде снижения доступа небольших компаний для пользования квотами), последствия с точки зрения конкуренции.

2. Налоговая политика

Налоговая политика – важный фактор регулирования деловой активности и формирования инвестиционно-привлекательной среды.

В условиях глобальной экономики важную роль играет налоговая конкуренция между государствами. Страны вынуждены проводить налоговую политику, максимально способствующую привлечению инвестиций и повышению конкурентоспособности национальной экономики. Основным критерием, определяющим конкурентоспособность налоговой системы, является совокупная налоговая нагрузка на хозяйствующие субъекты, складывающаяся из номинального налогового бремени и издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением обязанности по уплате налогов и сборов (система налогового администрирования).

В последнее время в Российской Федерации приняты изменения в налоговое законодательство, направленные на снижение номинальной налоговой нагрузки. Работа в этом направлении еще не завершена и в ее рамках будут реализованы меры по снижению номинальной нагрузки как на экономику в целом, так и отдельные отрасли. Между тем номинальное налоговое бремя в Российской Федерации в целом сопоставимо с общеевропейским уровнем.

При этом сохраняющиеся издержки налогоплательщиков, связанные с процедурами налогового контроля и особенностями правоприменительной практики делают обязанность по уплате налогов более обременительной по сравнению с другими странами. Это приводит к увеличению совокупной налоговой нагрузки и к попыткам ее минимизации за счет уклонения от уплаты налогов.

В результате, с одной стороны, снижается конкурентоспособность налоговой системы, а с другой – компания, использующая различные схемы уклонения от налогообложения получает дополнительные необоснованные конкурентные преимущества. Компании, использующие такие схемы, обладают значительным конкурентным преимуществом по сравнению с организациями, ведущими легальный бизнес.

В целях повышения конкурентоспособности российской налоговой системы необходимо реализовать следующие меры.

Во-первых, продолжить работу по снижению общего налогового бремени с учетом возможностей бюджета и задач по диверсификации экономики.

Во-вторых, упростить форму и процедуры представления налоговой отчетности.

В-третьих, сократить срок возмещения НДС по итогам камеральных налоговых проверок для налогоплательщиков, регулярно представляющих налоговую отчетность и исполняющих законные обязательства по уплате налогов.

В-четвертых, предусмотреть налоговое стимулирование для предприятий, направляющих средства на развитие технологий, обеспечивающих повышение их конкурентности и расходы на снижение уровня издержек. В первую очередь это касается стимулирования энергосбережения и внедрения экологически чистых технологий.

3. Государственные программы развития инфраструктуры и отдельных отраслей

Программы и планы развития отдельных отраслей или сфер экономической деятельности могут быть эффективным инструментом конкурентной политики. Так, стратегия и программы по развитию транспортной инфраструктуры включают в себя конкретные объекты строительства, которые могут быть скорректированы с учетом потребностей бизнеса, планов перспективного развития территорий. Подобный подход к планированию повысит эффективность управления экономического развития и, соответственно, конкуренции.

Программы отраслевого развития, инвестиционные программы субъектов естественных монополий должны быть не только увязаны между собой, но и соотноситься с общей политикой развития конкуренции в Российской Федерации. То есть быть направлены на создание инфраструктуры в тех местах, где наблюдается дефицит. Совершенствование данного инструмента конкурентной политики должно идти по следующим направлениям.

Во-первых, следует принять требования к процедурам разработки и согласования органами власти инвестиционных программ субъектов естественных монополий. Важно, чтобы эти процедуры были публичными, а при их согласовании соблюдались разработанные критерии конкурентной направленности программ.

Во-вторых, в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки и реализации долгосрочных целевых программ и федеральных целевых программ, необходимо предусмотреть обязательные процедуры публикации и обсуждения их проектов, порядок учета мнений и предложений со стороны предпринимателей.

В-третьих, целесообразно провести экспертизу действующих федеральных целевых программ и рассмотреть возможность включения в них мероприятий по поддержанию, развитию или внедрению конкуренции на рынки, затрагиваемые настоящей федеральной целевой программой.

4. Государственные закупки

Действующая в Российской Федерации система государственных закупок направлена на повышение их эффективности, минимизации затрат и коррупции. Благодаря своей прозрачности и открытости для участников она способствует развитию конкуренции. Данные о результатах проводимых торгов свидетельствуют о расширении круга их участников и ужесточении конкурентной борьбы за поставку товаров бюджетным организациям. Значительное влияние на экономику в целом и формирование конкурентной среды обусловлено общими размерами бюджетных средств, освоенных в рамках размещения государственного заказа.

Развитие системы государственных закупок направлено на расширение возможностей поиска информации потенциальными участниками размещения государственного заказа о торгах, проводимых органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными заказчиками.

Следует отметить отсутствие в свободном доступе информации о прочих торгах (например, по продаже государственного или муниципального имущества), проводимых органами власти.

Совершенствование системы государственного заказа должно предусматривать следующие меры.

Во-первых, создание единого общероссийского сайта по государственным и муниципальным закупкам; объединение соответствующих информационных ресурсов на мощностях Федерального информационного центра;

Во-вторых, переход на электронную форму аукционов при размещении заказов. Это позволит исключить рутинность «бумажных» процедур, снизить вероятность сговора между участниками торгов (за счет обеспечения анонимности участия в электронных аукционах), обеспечить максимальный доступ предпринимателей на торги (через сеть Интернет, без необходимости выезда на место проведения аукциона). Для обеспечения ликвидности торгов информация об электронных аукционах также должна быть сконцентрирована на ограниченном количестве ресурсов.

5. Регулирование естественных монополий

Состояние конкурентной среды в значительной степени обусловлено стоимостью услуг субъектов естественных монополий, состоянием инфраструктуры и наличием возможности беспрепятственного к ней доступа.

Таким образом, государственное регулирование естественных монополий напрямую влияет на качество конкурентной среды посредством:

- ценового (тарифного) регулирования;

- инвестиционных программ, которые определяют технологические возможности по доступу к товарам субъектов естественных монополий;

- регулирование доступа к товарам субъектов естественных монополий для развития эффективной конкуренции между их потребителями в соответствующих секторах, а также устранение инфраструктурных ограничений для экономики в целом.

Значительный рост тарифов на товары субъектов естественных монополий, наблюдавшийся за последние 8 лет, в основном обусловлен объективными причинами – сдерживание цен относительно инфляции в конце 90-х годов, значительным объемом инвестиций в инфраструктуру, осуществляемых за счет тарифа. При этом действующая система государственного регулирования субъектов естественных монополий, в том числе посредством установления тарифов методами индексации и экономически обоснованных затрат, не стимулирует в должной мере субъекты естественных монополий сокращать операционные затраты, повышать эффективность инвестиций.

Практика исключительных тарифов на железнодорожные перевозки, направленная на поддержку перевозки одних товаров за счет других (перекрестное субсидирование), оказывает значительное влияние на развитие конкуренции. Вместе с тем, в условиях больших расстояний перевозки некоторых видов продукции и сырья изменение или дифференциация размера тарифа способствует поддержке конкурентоспособности российских предприятий.

Тарифы на подключение к электрическим и другим сетям коммунальной инфраструктуры могут стать непреодолимым барьером входа на любые рынки не только для малого, но и крупного бизнеса. Таким образом, конкурентная среда сможет развиваться только в условиях взвешенной тарифной политики, основанной на эффективной и современной системе регулирования.

Совершенствование системы регулирования данной сферы должно быть направлено на создание максимально приближенных к конкурентным условий деятельности субъектов естественных монополий. Система регулирования также должна ориентировать объемы, темпы и направления инвестиций субъектов естественных монополий в инфраструктуру в соответствии с запросами потребителей.

Отдельно следует подчеркнуть, что качество конкурентной среды во многом обусловлено и динамикой структурных реформ естественных монополий, в ходе которых устанавливается:

- дизайн рынков (выделение конкурентных и естественно-монопольных видов деятельности через структурные преобразования или раздельный учет по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности);

- рыночные правила либерализуемых секторов;

- направления совершенствования эффективности государственного регулирования и регулирования специализированными инфраструктурными организациями.

В этой связи целесообразно при обсуждении и реализации структурных реформ естественных монополий учитывать последствия для формирования эффективной конкурентной среды по всем перечисленным направлениям.

В настоящее время естественные монополии регулируются на основании концептуально устаревшего федерального закона, порождающего значительное количество споров и правовых пробелов. Так, ряд поименованных в нормативном акте сфер не всегда является естественной монополией (услуги общедоступной электрической связи, железнодорожные перевозки), ряд, напротив, совершенно необоснованно исключен из предмета регулирования (в частности, деятельность по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению).

В законе не определены ключевые моменты обеспечения недискриминационного доступа потребителей к оказываемым субъектами естественных монополий услугам, а также правовой статус реестра субъектов естественных монополий, в результате чего сложилась противоречивая правоприменительная практика относительно того, может ли являться не включенный в названый реестр субъект субъектом естественной монополии.

В законе не закреплена система органов регулирования, принципы ее построения, основы разграничения полномочий регулирующих органов, что на практике приводит к конфликту компетенций антимонопольного органа и федерального органа исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Для совершенствования системы регулирования естественных монополий необходимо реализовать следующие мероприятия.

Во-первых, внесение изменений в федеральный закон «О естественных монополиях», предусматривающих уточнение понятия субъекта естественной монополии, определение статуса реестра субъектов естественных монополий,- определение порядка контроля экономической концентрации (устранение дублирующих определенных антимонопольным законодательством обязанностей), разграничение полномочий органов регулирования естественных монополий, введение метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала в качестве одного из методов тарифного регулирования субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса.

Во-вторых, внедрение в систему государственного регулирования ряда отраслей метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метода сравнительного анализа и других «квази-конкурентных» (т.е. создающих эффект конкурентной мотивации у предприятий, осуществляющих деятельность в естественно-монопольной среде) механизмов. Система экономически обоснованной доходности инвестированного капитала предусматривает установление долгосрочного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизма, стимулирующего снижение издержек и поддержание определенного уровня качества оказания услуг. В случае невыполнения заданных параметров качества и сокращения издержек, регулирующим органом на субъект естественной монополии могут быть наложены штрафы.

В-третьих, обеспечение эффективности закупочной деятельности субъектов естественных монополий путем установления обязательных требований к проведению торгов по закупкам товаров и услуг. Такие процедуры должны обеспечивать прозрачность и состязательность проведения торгов, что сократит издержки субъектов естественных монополий и будет способствовать снижению роста тарифов.

В-четвертых, повышению эффективности субъектов естественных монополий будет способствовать выделение из сферы их деятельности отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе (например, осуществление части работ по подключению к системам коммунальной инфраструктуры).

В-пятых, необходимо активизировать работу по развитию конкуренции в сопряженных с естественными монополиями сферах, в том числе посредством разделения субъектов на осуществляющих конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности. Одним из важных шагов к осуществлению данной задачи является разработка методик по ведению раздельного учета указанных видов деятельности.

В-шестых, необходимо принятие правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий.

6. Развитие малого и среднего предпринимательства

Роль небольших компаний в формировании конкурентных отношений является крайне важной.

Такие свойства малого и среднего бизнеса, как гибкость, многочисленность, способность к быстрому обновлению позволяют ему в целом составлять серьезный противовес крупным фирмам, стимулировать их эффективность. Конкурентное давление со стороны небольших компаний – один из основных инструментов повышения неустойчивости картельных сговоров, препятствие установлению монопольно высоких цен. Для экономики в целом деятельность небольших компаний оказывается важным фактором повышения ее конкуретноспособности.

В целях создания максимально благоприятных условий для ведения малого и среднего бизнеса, необходимо, осуществление следующих специальных мер.

Во-первых, принятие пакета законопроектов по снижению административного давления на малый бизнес.

Прежде всего, это касается необходимости усиления защиты прав предпринимателей при проведении проверок, исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел в отношении субъектов предпринимательской деятельности, упрощения порядка выдачи и продления лицензии и замены ряда видов деятельности страхованием гражданской ответственности, сокращения перечня наименований продукции, подлежащей обязательной сертификации (замена декларированием соответствия), введение бесплатной процедуры регистрации деклараций о соответствии качества продукции для заявителя Ростехрегулированием, отмена платы за получение госстандарта.

Во-вторых, упрощение процедуры государственной регистрации, ликвидации, банкротства субъектов малого предпринимательства.

В-третьих, дальнейшее упрощение налоговой отчетности и бухгалтерского учета субъектов малого предпринимательства.

В-четвертых, реализация мероприятий, направленных на упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам инфраструктуры естественных и локальных монополий.

В-пятых, обеспечение доступа малого и среднего предпринимательства к государственным и муниципальным имущественным ресурсам, в том числе обеспечение реализации преимущественного права выкупа арендуемых помещений.

В-шестых, расширение доступа малых и средних предприятий к государственному заказу, заказам естественных монополий и госкорпораций в том числе путем:

- повышения (до 5 млн. руб., а по решению властей субъектов Российской Федерации – до 10 млн. руб.) величины лота однородных товаров (услуг) выставляемых в рамках проведения специализированных торгов для субъектов малого предпринимательства;

- обеспечения проведения заказчиками специализированных торгов для субъектов малого предпринимательства.

В-седьмых, обеспечение максимальной информационной открытости для начала собственного дела, включая публикацию на едином интернет-портале справочной информации о совершении необходимых действий и предоставлении конечного перечня необходимой документации, наличии обязательных требований со стороны органов исполнительной власти, возможности получения господдержки.

V. Первоочередные меры по развитию конкуренции

Ситуация в экономике в связи с мировым финансовым кризисом стремительно изменяется. Конкуренция становится более жесткой и обретает новые черты. Обостряется борьба между хозяйствующими субъектами за финансовые ресурсы, удовлетворение снижающегося спроса на товары и услуги. В условиях мирового экономического кризиса эта ситуация усугубляется тем, что зарубежные государства в силу повсеместного сжатия спроса предпринимают и будут предпринимать активные действия по защите собственных рынков и поддержке своих предприятий-экспортеров

Одновременно, Правительством Российской Федерации реализуются антикризисные меры, направленные на оздоровление ситуации в финансовом секторе и на поддержку отдельных отраслей экономики.

Высвобождающиеся финансовые ресурсы, персонал, материально-технические средства из одних отраслей экономики должны без ограничений «перетекать» в другие отрасли, что возможно только при благоприятной конкурентной среде. Кроме того, стоит задача минимизации негативного влияния антикризисных мер на конкуренцию и формирование основы для будущего развития. Одной из важнейших задач в период кризиса является сохранение условий развития малого и среднего бизнеса, прежде всего, за счет обеспечения доступа к кредитным ресурсам, снижения административного давления и расширения рынков сбыта продукции соответствующих участников рынка.

Скорость открытия нового бизнеса, получения кредитных ресурсов, оформления разрешительных документов в органах власти и пр. приобретают в условиях кризиса особое, нередко решающее значение.

Снижение непроизводственных затрат предприятий в виде различного рода административных, инфраструктурных ограничений и барьеров позволит увеличить средства, направляемые на поддержание основной деятельности существующих бизнес-проектов и создаст условия для привлечения в экономику новых предпринимателей.

В это время хозяйствующие субъекты склонны активнее аппелировать к органам государственной власти для использования инструментов государственного регулирования и вмешательства в конкурентной борьбе. Этот фактор повышает значение антимонопольного реагирования на незаконные действия должностных лиц органов власти в интересах отдельных хозяйствующих субъектов.

Однако принимаемые в условиях кризиса местными органами власти экстренные меры поддержки зачастую могут наносить вред конкурентной среде страны в целом. Так, в некоторых регионах действия органов власти направлены на изоляцию «своего» региона, введение ограничений по перемещению товаров, «антикризисного» регулирования отдельных предприятий и дополнительных обременений для бизнеса.

В ряде естественно-монопольных сфер отсутствует ответственность за нарушение правил доступа к услугам, в связи с чем контроль таких правил осуществляется антимонопольным органом по процедурам, предусмотренным для нарушений антимонопольного законодательства. Такая форма контроля связана со значительными временными издержками, что в условиях стремительно меняющейся обстановки затягивает сроки принятия решений.

В ряде сфер действующий порядок доступа не обеспечивает соблюдения принципа недискриминационности и нуждается в совершенствовании. К таким сферам относятся транспортировка природного газа, авиатопливообеспечение, а также распределение грузовых вагонов между операторами подвижного состава.

Необходимо отметить, что в мире отмечается значительное сокращение времени совершения сделок, осуществления слияний и поглощений. Только за 2008 год по оценкам экспертов длительность совершения таких сделок сократилась в 2 раза с 142 до 80 дней^{^[3]}. При этом зачастую альтернативой слиянию является банкротство компании. В связи с этим излишние и длительные процедуры согласования крайне нежелательны и могут привести к снижению конкурентоспособности российских предприятий по сравнению с зарубежными компаниями.

Важной антикризисной мерой поддержки отечественной экономики является поддержка спроса путем расширения закупок для государственных нужд, а также нужд государственных корпораций и естественных монополий. Однако данная мера будет эффективной только в случае, если выделение государством средств будет осуществляться на максимально доступной, в том числе для малого бизнеса, и прозрачной конкурсной основе.

Конкурентная политика в условиях кризиса должна предусматривать реализацию следующих мер.

Во-первых, следует существенно снизить издержки входа на рынок, в том числе путем снижения административных барьеров и проведения «точечных» мероприятий в отраслях с ярко выраженными препятствиями входа.

Во-вторых, при осуществлении контроля, в том числе антимонопольного, необходимо сместить акцент с контроля за действиями хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля за действиями органов власти. Целесообразно силами антимонопольного органа провести серию контрольных мероприятий на предмет выявления нарушений, связанных с созданием органами власти необоснованных препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности.

В-третьих, нужно упростить доступ к инфраструктуре естественных монополий. Для этого следует, в частности, ввести ускоренную процедуру рассмотрения нарушений правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, установить ответственность за их нарушение в форме дисквалификации виновных должностных лиц.

Также необходимо утверждение правил недискриминационного доступа к системе магистральных и распределительных газопроводов.

В-третьих, в целях совершенствования авиатопливообеспечения необходимо установление запрета на совмещение деятельности по реализации авиатоплива с иными видами деятельности по авиатопливообеспечению и разработка правил доступа к услугам топливо-заправочных комплексах в аэропортах,

В-четвертых, необходимо расширение поддержки малого бизнеса путем:

- сокращения административного давления на предприятия малого бизнеса, включая введение частичного моратория на проведение проверок до вступления в силу законодательства о снятии административных ограничений, а также моратория на налоговые проверки убыточных компаний по итогам 2008 года (налоговые органы используют показатели эффективности предпринимательской деятельности компании в качестве одного из важнейших критериев назначения налоговой проверки);

- обеспечения доступа предприятий малого бизнеса к кредитным ресурсам и возможности проектного кредитования. Данная мера будет эффективной только в случае, если выделение государством средств будет осуществляться на максимально доступной, в том числе для малого бизнеса, и прозрачной конкурсной основе.

- упрощения доступа к инфраструктуре, в том числе снижение платы за технологическое присоединение к электрическим сетям и упрощения процедуры присоединения;

- расширения рынка сбыта продукции предприятий малого бизнеса за счет увеличения возможности участия в проведении специализированных торгов по государственным закупкам (повышение величины максимального лота).

В-пятых, сокращение количества сделок, подлежащих предварительному согласованию с ФАС России, в первую очередь исключение обязательного согласования сделок внутри группы лиц.

В-шестых, формирование эффективной, максимально доступной и прозрачной конкурсной системы размещения государственных заказов, заказов госкорпораций и естественных монополий, в том числе путем расширения практики размещения заказов на электронных аукционах, установления обязанности размещения заказов на поставку товаров и услуг для государственных корпораций и естественных монополий на конкурсной основе.

В-седьмых, разработка и реализация комплекса мер, направленных на повышение территориальной и отраслевой мобильности трудоспособного населения и предусматривающего, в том числе:

- снижение административных барьеров, препятствующих мобильности трудовых ресурсов (в том числе, упрощения процедуры регистрации по месту пребывания, получения услуг в рамках системы обязательного медицинского страхования);

- создание необходимой инфраструктуры услуг транспорта и найма жилья (в частности, субсидирование части стоимости аренды жилья для мигрантов - граждан Российской Федерации, выделение части выкупаемых за счет средств федерального бюджета квартир для сдачи в аренду мигрантам-гражданам Российской Федерации, субсидирование стоимости перевозки личного имущества мигрантам-гражданам Российской Федерации);

- развитие системы переквалификации кадров (формирование государственного заказа на переобучение и распределение его в соответствии с требованиями закона о размещении государственного заказа);

- оказание финансовой поддержки работодателям по организации дополнительных рабочих мест для обеспечения трудоустройства и занятости безработных граждан (при приеме на работу гражданина, которому выплачивается пособие по безработице, денежные средства, предназначенные для выплаты такого пособия, поступают работодателю в счет заработной платы работника весь период, предусмотренный трудовым законодательством для выплаты пособия).

В-восьмых, в целях развития конкуренции в сфере железнодорожного транспорта необходимо создать специализированный информационно-торговый центр («биржу») вагонов. На основе информации единого центра операторы подвижного состава смогут заключать контракты (свопы) по обмену вагонами, что позволит выстроить более эффективную логистику перевозок.

VI. Индикаторы результативности конкурентной политики и администрирование программы

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует комплексная система мониторинга состояния конкурентной среды, включающая показатели и критерии ее оценки, существует дефицит глубоких научных исследований состояния конкурентной среды.

В отсутствие подобной системы мониторинга крайне сложно оценить эффективность и целесообразность мер по введению и пересмотру государственного регулирования, в том числе, предлагаемых Программой развития конкуренции, что повышает риск негативного воздействия на конкурентную среду.

В связи с этим необходимо разработать систему показателей (в том числе количественных и качественных) регулярного мониторинга конкурентной среды, а также систему постоянного анализа и оценки воздействия на конкурентную среду решений, принимаемых органами власти.

Основной разрабатываемой системы показателей мониторинга конкурентной среды будут являться, в частности, следующие показатели:

Во-первых, показатели уровня развития конкуренции:

- различия между российскими и мировыми ценами на отдельные виды товаров и услуг (в том числе с учетом наличия объективных оснований таких различий);

- дисперсия региональных цен (на отдельные виды важнейших товаров);

- доля продукции и услуг, производимых новыми участниками отрасли (вошедшими на рынок в течение последних трех лет) с учетом специфики отраслей;

- доля оборота продукции, в отношении которой действуют импортные тарифы, в общем обороте продукции, реализуемой на российских рынках (с классификацией по высоте импортных тарифов);

- доля размещаемых государством ресурсов на аукционах (радиочастот, лесных, водных и биоресурсов);

- доля хозяйствующих субъектов от общего числа опрошенных, считающих, что состояние конкурентной среды улучшилось за истекший год;

- доля производства предприятий малого предпринимательства в ВВП России.

Во-вторых, показатели административных барьеров, включая показатели входа на рынки, в том числе:

- показатели усредненных издержек бизнеса на предусмотренное законами взаимодействие с органами власти по вопросам создания предприятия, лицензирования, надзора (контроля), на систему налогового администрирования, разрешение арбитражных споров и т.п.;

- показатели усредненных издержек бизнеса на взаимодействие с субъектами естественных монополий;

- доля хозяйствующих субъектов от общего числа опрошенных, считающих, что антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления стало меньше за истекший год;

В-третьих, показатели концентрации на ряде наиболее важнейших товарных рынков, в том числе, показатели численности и долей участников рынка.

В целях оценки действенности конкурентной политики необходим регулярный расчет и анализ динамики указанных показателей, а также ряда иных показателей в среднесрочной перспективе.

В целях выработки системного подхода к решению проблем развития конкуренции, необходимо создать коллегиальный орган при Правительстве Российской Федерации - Комиссию по развитию конкуренции на товарных рынках. Комиссия должна вырабатывать консолидированную позицию заинтересованных ведомств относительно проблем развития конкуренции в отдельных отраслях и оптимальных путей их решения.

Приложение 1

Меры развития конкуренции в отдельных отраслях

Уровень развития и состояния конкурентной среды значительно отличается в зависимости от отрасли или рынка, что связано с различными условиями функционирования, историей и этапом развития отрасли, ценовой ситуацией и ее изменениями и множеством других значимых факторов. Это требует разработки специальных мер развития конкуренции в отдельных отраслях.

Выбор отраслей обусловлен их значимостью для экономики в целом (доля вклада в ВВП, включенность товаров в большое количество цепочек стоимости, инфраструктурный характер для других отраслей), а также остротой текущих проблем связанных с конкурентной средой.

Перечень отраслей не является исчерпывающим и будет корректироваться по мере реализации Программы развития конкуренции, в том числе на основе практики применения антимонопольного законодательства и регулярного анализа рынков, проводимого Министерством экономического развития, Федеральной антимонопольной службой, а также на основе предложений иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также будут уточняться и совершенствоваться предложенные меры по развитию конкуренции в соответствующих отраслях. В рамках реализации Программы будет организованы обсуждение и доработка каждого из отраслевых разделов Приложения.

1. Развитие конкуренции на рынках нефтепродуктов

В результате приватизации региональные рынки нефтепродуктов разделены между вертикально-интегрированными нефтяными компаниями (ВИНК) по территориальному признаку. Потенциально конкурентный сегмент оптового рынка нефтепродуктов искусственно сужен: ВИНК, владеющие более чем 80% ресурса нефтепродуктов, не торгуют друг с другом нефтепродуктами, не конкурируют в регионах и устанавливают дискриминационные условия для независимых участников рынка. ВИНК осуществляют поставку нефтепродуктов в «свои» регионы по неэффективной логистике: нефтеперерабатывающий завод (НПЗ) – сбытовая компания, несмотря на расположенные рядом со «своим» регионом НПЗ другого ВИНК. Дополнительные издержки перекладываются на конечного потребителя. Кроме того, отсутствие конкурентных отношений приводит к неэффективному использованию транспортной инфраструктуры: перекрестные и встречные потоки поставок при снабжении ВИНК «своих» регионов дополнительно загружают дефицитные мощности железнодорожного и трубопроводного транспорта.

Оптовая реализация и распределение объемов нефтепродуктов между покупателями осуществляется ВИНК по непрозрачным процедурам. Отсутствие открытых торгов по продаже нефтепродуктов и ограничение свободного доступа иных участников рынка к объемам ресурса ВИНК препятствует развитию конкуренции на оптовом рынке нефтепродуктов, не позволяет сформировать общепризнанные ценовые индикаторы как рынка нефти, так и рынка нефтепродуктов.

Доступ участников рынка к оперативной информации о показателях состояния рынка (производство, потребление, запасы ресурсов), необходимых для формирования ожиданий и принятия бизнес-решений, ограничен, ценовые индикаторы отсутствуют.

Развитие малых независимых добывающих компаний, которые в основном осуществляют добычу на малопривлекательных низкодебитных месторождениях, затруднено: отсутствует либо ограничен доступ к инфраструктуре и мощностям по подготовке, транспортировке (в том числе на экспорт) и переработке нефти. Существуют избыточные административные барьеры при проведении работ по разведке, добыче, хранению и транспортировке нефти. Объемы нефти, добываемые независимыми компаниями, являются основным ресурсом для производства объемов нефтепродуктов, реализация которых на свободном рынке формирует рыночную цену.

В целях развития конкуренции необходимо существенно увеличить объемы реализации нефтепродуктов на открытых торгах, обеспечить свободный и равный доступ всех участников рынка, в том числе иных ВИНК к купле-продаже произведенных ВИНК нефтепродуктов на всех сегментах рынка (НПЗ-опт-розница), а также к оперативной информации о показателях состояния рынка, для чего необходимо принять федеральный закон, включающий в себя в том числе следующие положения.

Во-первых, стимулирование нефтяных компаний к реализации части нефтепродуктов на открытых торгах, в том числе с использованием биржевых технологий в целях вовлечения в оборот дополнительных объемов нефтепродуктов и обеспечения доступа к ним всех участников рынка на основе прозрачных рыночных процедур.

Во-вторых, разделение видов деятельности ВИНК между различными юридическими лицами в рамках одного холдинга для вовлечения в оборот на основе конкурентных отношений между поставщиками и покупателями (в том числе между ВИНК) дополнительных объемов нефтепродуктов на сегментах опт-розница.

В-третьих, разработать и утвердить методологию расчета внутренних индексов цен на нефтепродукты и процедур их использования федеральными органами исполнительной власти, а также рекомендовать их для использования в долгосрочных договорах.

В-четвертых, сформировать перечень показателей состояния рынков и информации о деятельности нефтяных компаний, в том числе планы и фактический выпуск нефтепродуктов, наличие свободных мощностей по переработке нефти и хранению нефтепродуктов, остаток топливных ресурсов и другую необходимую для формирования ожиданий и принятия бизнес-решений участниками рынка информацию, и определить порядок ее опубликования уполномоченными организациями.

В-пятых, необходимо создать условия для развития независимых от ВИНК компаний в добыче и переработке нефти, в том числе за счет стимулирования развития независимой от ВИНК переработки, определения порядка недискриминационного доступа к транспортной инфраструктуре в целях вовлечения в разработку дополнительных объемов запасов сырья. Это позволит сформировать конкурентный объем нефтепродуктов на рынке, который создаст условия для развития конкуренции между ВИНК и независимыми участниками рынка в оптовом и розничном сегментах реализации нефтепродуктов.

В-шестых, необходимо провести анализ и исключить избыточные административные барьеры при проведении работ по разведке, добыче, хранении и транспортировке нефти, при получении разрешений и выделении участков под строительство автозаправочных станций

2. Развитие конкуренции в сфере авиатопливообеспечения

Топливозаправочные комплексы (ТЗК) в аэропортах Российской Федерации, как правило, самостоятельно закупают и реализуют топливо, доступ авиаперевозчиков и альтернативных топливных операторов к услугам ТЗК по хранению и заправке авиатоплива ограничен. Отсутствие конкуренции и ценовой состязательности при реализации авиатоплива приводит к формированию «монопольной» составляющей в цене на авиакеросин и, как следствие, росту цен на перевозки. Создание альтернативных ТЗК затруднено, в том числе из-за наличия административных барьеров на стадии выделения земли, проектирования и строительства ТЗК. Взаимодействие служб аэропорта с новыми ТЗК нормативно не регламентировано, в связи с чем службы аэропорта создают препятствия по допуску альтернативных ТЗК к оказанию услуг.

Для создания условий развития конкуренции на рынке авиатопливообеспечения необходимо реализовать следующие меры.

Во-первых, ввести законодательный запрет на совмещение деятельности по реализации авиатоплива с иными видами деятельности по авиатопливообеспечению: оказание услуг по хранению, контроль качества, заправка воздушных судов.

Во-вторых, разработать и рекомендовать ТЗК порядок предоставления недискриминационого доступа участников рынка к услугам по хранению и заправке авиакеросина в аэропортах Российской Федерации.

В-третьих, принять меры по стимулированию создания альтернативных ТЗК в крупных аэропортах, включая меры по снижению административных барьеров и повышению инвестиционной привлекательности строительства альтернативных ТЗК.

3. Развитие конкуренции на рынках газа

Особенности функционирования рынка газа в Российской Федерации обусловлены историей его развития и наличием специфичного отраслевого законодательства. Основной участник рынка природного газа – ОАО «Газпром» владеет как Единой системой газоснабжения, так и добывающими, сбытовыми, газораспределительными организациями. Несмотря на то, что действует достаточное количество нормативных документов определяющих взаимоотношения между участниками рынка, приняты они были более 10 лет назад и не отражают текущую ситуацию (разработаны исходя из существования единственного поставщика газа), не содержат необходимых для формирования полноценного рынка институтов (принципы балансировки газа в системе, ответственность газотранспортной организации, определения понятия коммунально-бытовые и социальные нужды граждан).

Газовая отрасль оказывает решающее влияние на формирование значительного количества важнейших отраслей – ЖКХ, электроэнергии, химической, строительной, что требует построения отношении между ними на недискриминационных принципах. При этом существенной проблемой для рынка является заниженная регулируемая стоимость газа, которая приводит к дефициту газа и, соответственно, возникновению вопросов при его распределении. Мерами ликвидации указанного дефицита должно стать поэтапное развитие рынка путем постепенного расширения свободного и сокращения регулируемого его секторов.

К существенному неоправданному завышению стоимости подключения к газотранспортным и газораспределительным сетям, и, следовательно, ограничениям для входа на рынок приводит отсутствие нормативной базы для ее регулирования.

Рынок сжиженных углеводородных газов характеризуется наличием достаточно устойчивых рыночных отношений между субъектами. При этом на рынке сжиженных углеводородных газов в 1999 году в связи с необходимостью обеспечения гарантированных поставок сжиженного газа населению была введена система балансовых заданий, представляющая собой административное регулирование поставок сжиженного газа для бытовых нужд. Существование параллельно двух рынков сжиженного газа (по регулируемым и свободным коммерческим ценам) создает предпосылки для злоупотреблений и является основой «серого» рынка. Механизм распределения «балансового» сжиженного газа способствует «перетеканию» сжиженного газа из регулируемого сектора в нерегулируемый, что искажает конкурентную среду на рынке.

С целью формирования справедливой конкурентной среды на рынке сжиженных углеводородных газов необходимо принятие акта Правительства Российской Федерации, предусматривающего отмену «балансовых» заданий.

Для формирования эффективной конкуренции на рынке природного газа необходимо реализовать следующие меры.

Во-первых, создание условий для формирования недискриминационного доступа к системе магистральных и распределительных газопроводов, предусматривающих, в том числе, порядок подключения к таким сетям и порядок раскрытия информации их владельцами. Также в этих целях необходимо уточнение понятия «свободной мощности» в законодательстве о газоснабжении.

Во-вторых, внесение изменений в правила поставки газа в целях обеспечения баланса интересов поставщиков и потребителей газа, а также гарантий защиты прав потребителей газа.

В-третьих, отмена нерыночных механизмов регулирования, в том числе согласование газа в качестве топлива, «балансовых заданий поставки сжиженных углеводородных газов населению, а также приведение действующего законодательства о газоснабжении в соответствие с текущей ситуацией, уточнение ключевых понятий.

В-четвертых, развитие инфраструктуры внутреннего рынка газа для перехода на реализацию газа на основе развитых рыночных механизмов (биржевые технологии, перепродажа газа).

В-пятых, постепенное повышение цен на газ на внутреннем рынке до уровня рыночных (равнодоходности с экспортными ценами), формирование условий для межтопливной конкуренции (газ – мазут – уголь - возобновляемые источники энергии).

4. Развитие конкуренции в сфере электроэнергетики

В результате реформирования электроэнергетики, бывшей ранее монопольной отраслью, выделены конкурентные виды деятельности – производство и купля-продажа электрической энергии, и естественно монопольные – передача электрической энергии и диспетчеризация энергосистем.

С целью обеспечения постепенного перехода от тарифного регулирования цен к свободному ценообразованию, во избежание резких колебаний цен, а также недопущения монополизации крайне важным является создание условий развития конкурентной среды на рынках, образующихся в результате реформирования субъектов естественных монополий.

Развитие конкуренции в области электроэнергетики, с учетом необходимости привлечения инвестиций в создание новой электроэнергетической инфраструктуры, в целях преодоления наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей и формирования новой системы институтов либерализованного рынка электроэнергии будет обеспечено за счет реализации следующих основных направлений.

Во-первых, скорейший запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей мощности, предусматривающий заключение долгосрочных договоров на генерирующую мощность по свободным (нерегулируемым) ценам.

Во-вторых, создание условий для развития конкуренции на розничном рынке электрической энергии с учетом обеспечения системы коммерческого учета электрической энергии на розничном рынке.

В-третьих, создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке электроэнергии в оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового рынка в целях снижения стоимость транслируемой нерегулируемой цены на электрическую энергию розничным потребителям.

В-четвертых, обеспечение информационной открытости для потребителей деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики, в том числе с учетом необходимости опубликования информации о наличии свободных мощностей для присоединения к электрическим сетям, информации о ходе исполнения инвестиционной программы.

5. Развитие конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Несмотря на предпринятые попытки создания конкурентной среды в жилищном комплексе, развитие конкуренции в этой сфере происходит крайне медленно. Товарищества собственников жилья образованы в малой доле жилого фонда (3,4% по состоянию на середину 2008 г.), управляющие компании обслуживают менее 15% жилого фонда.

Большим толчком к развитию конкуренции в этом секторе может стать изменение законодательства в области энергосбережения. Материальная заинтересованность граждан в снижении расходов на оплату электроэнергии, тепла, воды будет стимулировать развитие энергосервисных компаний, специализирующихся на внедрении ресурсосберегающих технологий, что повысит внимание к выбору управляющих компаний.

В коммунальной сфере развитие конкуренции должно происходить путем привлечения эффективных частных операторов к управлению муниципальной и региональной коммунальной инфраструктурой. Для этого необходимо совершенствовать систему тарифного регулирования и внедрять долгосрочные методы регулирования, в частности, метод доходности инвестированного капитала.

В секторе должны активно использоваться концессионные соглашения, обеспечивающие приток частных инвестиций. Передача муниципального и регионального имущества в аренду частным операторам должна происходить на основе конкурсных процедур с равным доступом для участников рынка.

Государственная поддержка инвестиционных проектов в коммунальном хозяйстве необходима в случаях большого срока окупаемости проектов и должна происходить в рамках государственно-частного партнерства с привлечением частных инвестиций.

В связи с этим приоритетным направлением конкурентной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства будет являться реализация следующих основных шагов.

Во-первых, стимулирование энергоэффективности, развитие рынка услуг управляющих компаний и энергосервисных компаний.

Во-вторых, формирование системы тарифообразования, направленной на привлечение в отрасль частных инвестиций, переход к долгосрочным методам тарифного регулирования с применением метода доходности инвестированного капитала и стимулирование снижения издержек организаций коммунального комплекса.

В-третьих, создание условий для привлечения к управлению региональной и муниципальной собственностью частных организаций, в том числе с использованием механизмов применение концессионных соглашений и государственно-частного партнерства (внесение изменений в законодательство о концессиях в части ЖКХ).

В-четвертых, обеспечение информационной прозрачности деятельности организаций коммунального комплекса.

6. Развитие конкуренции на рынках минеральных удобрений и сырья для их производства

На рынках минеральных удобрений существует три сегмента, имеющих различные характеристики конкурентной среды:

- рынок азотных удобрений;

- рынок калийных удобрений;

- рынок фосфорсодержащих удобрений

При этом взаимное влияние указанных сегментов минимально, так как указанные виды минеральных удобрений не являются взаимозаменяемыми.

Кроме того, внутри каждого из сегментов взаимозаменяемость марок удобрений ограничена.

В укрупненном плане можно охарактеризовать рынки фосфорсодержащих и калийных удобрений как высококонцентрированные, а рынок азотных удобрений умеренно концентрированным.

Проблемой для развития конкуренции на данных рынках является непрогнозируемый платежеспособный спрос сельскохозяйственных товаропроизводителей, что объясняется несовершенством проводимых мероприятий по их государственной поддержке. Такие мероприятия уже привели к негативным для конкуренции и развитию рынка последствиям: диспаритету цен на внутреннем и внешнем рынках, формированию дефицита сырья для производства минеральных удобрений, что ухудшает условия для вхождения на рынок новых участников.

Существенным фактором, отрицательно влияющим на конкурентную среду данных рынков, является отсутствие инфраструктуры, предназначенной для хранения, подготовки и распределения товара в непосредственной близости от места потребления.

В отличие от указанных рынков минеральных удобрений на рынках сырья для их производства (апатитовый концентрат, газ, сера), в том числена рынке хлористого калия, который может быть самостоятельно использован как удобрение, существует значительная концентрация и существенные барьеры для входа - строительство сырьевых производств сопряжено со значительными финансовыми и временными затратами. Барьером для конкуренции является существующая импортная пошлина на минеральные удобрения и сырье для их производства. Разница в размерах экспортной пошлины на удобрения и сырье для их производства не стимулирует к производству удобрений на территории Российской Федерации.

Для развития конкурентной среды на рынках минеральных удобрений необходимо следующее.

Во-первых, необходимо создать предсказуемую, эффективную, недискриминационную систему адресного субсидирования внутренних потребителей (сельхозпроизводителей) на приобретение минеральных удобрений, исключив при этом применение нерыночных механизмов регулирования цен.

Во-вторых, рассмотреть целесообразность изменения вывозных и ввозных таможенных пошлин на минеральные удобрения и сырье для их производства с целью развития конкуренции на внутреннем рынке.

В-третьих, стимулировать развитие инфраструктуры рынка минеральных удобрений, в том числе складских помещений и производств по их смешению.

В-четвертых, новые лицензии на разработку месторождений сырья для минеральных удобрений Роснедра должны выдавать с учетом создания условий для развития конкуренции

7. Развитие конкуренции на агропродовольственных рынках

На развитие конкуренции в агропромышленном комплексе значительное влияние оказывают специфические особенности отрасли. Различия в природно-климатических условиях по территориям влияют на продуктивность земли, а, следовательно, предложение продукции, особенно растениеводческой. Устойчивость сельскохозяйственного производства значительно ниже других отраслей в связи с изменяющимися метеоусловиями, что обуславливает значительные колебания объёмов предложения продукции и цен. Продолжительный производственный цикл определяет инерционность предложения сельскохозяйственной продукции при изменении цен. Сезонность производства приводит к неравномерной реализации продукции в течение года. Значительная доля скоропортящейся продукции (овощи, молоко) требует её скорейшей реализации, что обостряет конкуренцию в период массового поступления на рынок.

Существует также ряд факторов, ограничивающих развитие конкуренции в сельском хозяйстве: недостаток материальных и финансовых ресурсов, наличие вертикальной интеграции в производстве продукции, низкий уровень развития кооперации. В настоящее время в России имеются и значительные барьеры для вхождения на рынок сельскохозяйственной продукции: исключительные права, льготы, ограничения. Существенной проблемой развития конкуренции на продовольственном рынке России являются барьеры между локальными рынками. В последние годы имели место многочисленные случаи ограничения или запрета вывоза продукции администрациями ряда регионов.

На состояние конкуренции в сельском хозяйстве отрицательное влияние оказывает и недостаток хранилищ, складов, пунктов первичной продукции, средств связи, плохое состояние дорог, неразвитость биржевой торговли сельскохозяйственной продукцией.

Кроме того, к числу негативных факторов можно отнести сохраняющийся диспаритет цен на изделия сельхозмашиностроения, ремонт машин и оборудования, строительные материалы, услуги по строительству в сельской местности и услуги естественных монополий, с одной стороны, и на продукцию сельскохозяйственного производства - с другой. Наиболее остро это проявляется при приобретении сельскохозяйственной техники. Не теряют своей актуальности и проблемы неадресного использования государственной помощи, а также совершенствования применяемого инструментария бюджетного финансирования и кредитования сельхозтоваропроизводителей.

Учитывая изложенное, в качестве мер, направленных на стимулирование развития конкуренции в отрасли, необходима реализация следующих приоритетных направлений.

Во-первых, создание стимулов для развития товаропроводящих сетей, в том числе структурных логистических звеньев по обеспечению перерабатывающих заводов сырьем и организации сбыта готовой сельскохозяйственной продукции. Также необходимо расширять практику прямых продаж сельскохозяйственных товаров населению, в том числе через рынки и ярмарки «выходного дня» в городах.

Во-вторых, поддержка эффективных проектов, направленных на развитие производственной инфраструктуры.

В-третьих, расширение видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия, в отношении которых могут проводиться закупочные и товарные интервенции.

В-четвертых, стимулирование объединений сельскохозяйственных товаропроизводителей и обслуживающих отраслей, развитие кооперации, в том числе в целях проведения эффективного диалога с розничными торговыми сетями.

В-пятых, совершенствование системы таможенно-тарифного регулирования, в частности с целью своевременного и эффективного реагирования на ценовые колебания на мировом продовольственном рынке.

8. Развитие конкуренции в сфере розничной торговли

В сфере розничной торговли устойчиво сформировалась тенденция к консолидации, которой в том числе будет способствовать финансовый кризис. Вместе с тем объективным ограничением развития розничных сетей в некоторых регионах является недостаточное развитие торговой инфраструктуры, в том числе отсутствие логистических и распределительных центров. Есть регионы, доступ хозяйствующих субъектов на розничный рынок которых затруднен в силу наличия коррупционной заинтересованности представителей органов власти в поддержке местного розничного бизнеса, а также их аффилированности.

Существует проблема сбыта сельскохозяйственной продукции вследствие разрушения ранее налаженных кооперативных связей между всеми участниками рынка, недостаточной развитостью инфраструктуры агропродовольственного рынка, дефицита альтернативных форм организаций торговой деятельности. При наличии существенной доли розничных сетей в общем объеме торговых площадей на розничных рынках некоторых регионов, торговые сети для многих производителей являются основным направлением сбыта продукции.

Вместе с тем закупочная политика розничных торговых сетей имеет положительный эффект: повышается дисциплинированность производителей в части выполнения сроков и объемов поставок, уровня и стабильности качества поставляемой в сети продукции, а также обеспечивается возможность реализации продукции в рознице по более низким для потребителя ценам.

В качестве первоочередных мер, направленных на создание условий для благоприятной конкурентной среды в сфере розничной торговли целесообразно следующее.

Во-первых, соразмерное распределение торговых площадей в жилых районах посредством установления минимальных нормативов обеспеченности населения торговой площадью.

Во-вторых, усиление антимонопольного контроля за действиями региональных органов государственной власти в части создания прозрачных и недискриминационных условий доступа на розничный рынок региона новых участников.

9. Развитие конкуренции на строительном рынке

Ранок строительства в Российской Федерации достаточно развит. Искажения в конкурентную среду данного рынка вносят в основном действия региональных властей, предоставляющих преференции отдельным застройщикам.

Экономические параметры реализации инвестиционных проектов в строительстве, особенно при сравнении строительства жилья в рамках государственного и муниципального заказа с девелопментом земельных участков и других объектов недвижимости и отдельным производством, снижают инвестиционную привлекательность строительной отрасли.

Значительное изменение затрат на строительство не покрывается начальной сметной стоимостью строительства объектов. Причиной этого является низкое качество утверждаемой на ранней стадии проектной документации, по которой формируются начальные цены для проведения торгов, особенно на освоение и инженерные сети, в то время как застройка осуществляется согласно «рабочей документации», которая значительно отличается от утвержденного на ранней стадии проекта, по которому ведется финансирование.

Значительные некомпенсируемые издержки возникают за счет обременений, возлагаемых администрациями местных органов власти на застройщиков-инвесторов при жилищном строительстве.

Размещение государственного и муниципального заказа часто происходит с нарушениями: несвоевременное размещение либо ограниченный доступ к информации о торгах, необоснованный отказ в допуске к участию в торгах, отсутствие прозрачности процедуры проведения торгов.

Нормативно-правовая база, устанавливающая требования к проектным документам, а также заключения, выдаваемые надзорными органами, носят оценочный, субъективный характер, поэтому любая проектная документация может быть признана несоответствующей установленным требованиям.

Для развития конкуренции на данном рынке, во-первых, необходимо обеспечить равные условия при получении государственных и муниципальных заказов путем создания системы электронных торгов и равный доступ к ним всех субъектов хозяйственной деятельности.

Во-вторых, совершенствование сметного ценообразования в Российской Федерации, позволяющий обеспечить достоверность расчетов стоимости строительной продукции на ранних стадиях строительного процесса, организовать экспертизу качества проектной документации объектов капитального строительства.

В-третьих, разработать необходимые нормативные правовые акты, направленные на упрощение процедуры выдачи разрешений на строительство и технические регламенты, которые формализуют требования по биологической, химической, промышленной и иных видов безопасности строительства объектов.

10. Развитие конкуренции на рынке цемента

Высокая концентрация мощностей по производству цемента компенсируется отсутствием ввозных таможенных пошлин. В некоторых регионах российские доминирующие на рынке производители цемента конкурируют с импортными производителями, что вынуждает их строить взаимоотношения с потребителем на рыночных условиях.

Однако недостаточное развитие портовой инфраструктуры, а также высокая удельная стоимость транспортировки цемента не позволяют создать полноценный конкурентный рынок на всей территории Российской Федерации.

Около 80% объема цемента на территории Российской Федерации производится с использованием затратного «мокрого» способа. Высокая рыночная концентрация позволяет производителям определять условия обращения цемента на рынке и тем самым поддерживать рентабельность «мокрого» способа.

В каждом случае технологического перевооружения предприятий и установки типового оборудования приходится заново проходить процедуру его сертификации, что является еще одним административным барьером.

При доступе к месторождению сырья для стройиндустрии существенным барьером для входа на рынок является «конфликтоемкость» правового статуса земельного участка над месторождением, полученным в результате проведенного Роснедрами конкурса.

Снижению инвестиционной привлекательности способствует также неопределенность и информационная закрытость региональных планов развития естественных монополий.

В целях развития конкуренции на данном рынке необходимо реализовать следующие мероприятия.

Во-первых, стимулировать строительство новых заводов и техническое перевооружение существующих предприятий, в том числе путем:

- снижения административных барьеров при проектировании и строительстве;

- предоставления инвестиционных налоговых льгот;

- отмены пошлины на ввоз на оборудования для строительства и модернизации предприятий по производству цемента.

Во-вторых, снизить риски приобретения прав на разработку месторождений сырья для стройиндустрии путем разработки механизма изъятия земельных участков, необходимых для разработки такого месторождения, после проведения торгов с предоставлением равнозначного возмещения собственникам указанных участков.

В-третьих, создать условия для повышения информационной открытости рынка путем организации доступа к информации о потребностях в цементе для государственных нужд, в том числе в рамках государственных программ и инвестиционных программ естественных монополий.

11. Развитие конкуренции на рынках металлургического сырья (коксующийся уголь)

Внутренний рынок металлургического сырья (коксующегося угля) характеризуется дефицитом качественных марок, который в ближайшем будущем не может быть покрыт даже за счет ввода в эксплуатацию новых шахт и месторождений и исключения данных марок угля из экспорта в полном объеме. Основные запасы коксующегося угля сконцентрированы в восточных регионах страны, что делает более привлекательным их экспорт, чем поставку в центральную и европейскую часть Российской Федерации. Кроме того, отсутствует достаточное количество разведанных и предлагаемых к разработке запасов металлургического сырья.

Желание потребителей компенсировать имеющийся дефицит за счет импортных поставок сопровождается недостаточной развитостью портовой инфраструктуры. Это, в совокупности с достаточными мощностями для экспорта угля, «закрывают» российский рынок для импортеров, и являются причиной превышения цен на уголь на внутренним рынке над уровнем мировых цен.

Существенной проблемой является отсутствие информационной открытости во взаимоотношениях продавцов и покупателей. В отличие от мировой практики крупнейших производителей металлургического сырья, в России основные производители не публикуют цены реализации. При этом, отсутствие взаимозаменяемости между маркам приводит к существованию взаимозачетных отношений между вертикально-интегрированными холдингами. Холдинги обмениваются продукцией по трансферным ценам, искажая рыночную среду. В ситуации высокой экономической концентрации производства и продукции это приводит к возникновению «серых» схем реализации металлургического сырья.

Для развития конкуренции на рынке коксующегося угля необходимо реализовать следующие мероприятия.

Во-первых, стимулировать создание портовой инфраструктуры для транспортировки металлургического сырья, что позволит более тесно интегрировать российский рынок в мировой и повысит конкурентоспособность российских производителей.

Во-вторых, стимулировать недропользователей к долгосрочному освоению и разведке новых месторождений металлургического сырья, в том числе путем предоставления налоговых льгот, «каникул».

В-третьих, создать условия для повышения информационной открытости рынка путем опубликования основных параметров реализации металлургического сырья (цен, объемов, характеристик), в том числе используя биржевую регистрацию договоров, а также инструменты антимонопольного контроля.

12. Развитие конкуренции на рынке энергетического угля

Проблемой развития конкуренции на рынке энергетического угля является привязка угольных разрезов, производящих определенный вид угля к находящейся рядом спроектированной под использование данного вида угля электростанции. Этоформирует ситуацию наличия монополии производителя - монопсонии электростанции, что не способствует развитию рынка. Ситуация усугубляется низкой калорийностью бурых углей, что делает невыгодной их перевозку на большие расстояния. В отличие от России, за рубежом электростанции спроектированы таким образом, что имеют техническую возможность использования различных марок угля, и, следовательно, выбора различных поставщиков.

Указанная ситуация в большей степени характерна для рынков бурого угля. Для электростанций, запроектированных под каменные угли, абсолютно жесткая привязка к углю определенного месторождения, в основном, не характерна. Как внутри марочных категорий каменного угля, так и между ними возможно варьировать сжигание углей с близкими теплотехническими характеристиками без ущерба для эффективности производства энергии и для оборудования. Однако высокая концентрация на рынке каменных углей в совокупности с неполной взаимозаменяемостью не позволяет сформировать полноценный конкурентный рынок. Кроме того, на рынке угля присутствуют вертикально-интегрированные энергетические компании (ВИЭК) осуществляющие производство электрической энергии. В случаях, когда независимая электростанция, не имеющая собственного сырья, приобретает угль у ВИЭК, привязка к определенной марке создает стимулы для ВИЭК устанавливать дискриминационные условия.

Значительным препятствием для формирования полноценного рынка энергетического угля является процедура установления регулируемых тарифов на вырабатываемую электроэнергию для угольных электростанций, при установлении которого используется прогнозируемый индекс роста цен на уголь, при этом при расчете данного индекса не принимаются во внимание прогнозы изменения мировых цен. Это приводит к недостаточной платежеспособности электростанции в определенные периоды, что стимулирует производителей переориентироваться на экспортные поставки, не обеспечивая в полной мере потребностей внутреннего рынка.

Существенной проблемой является инфраструктурная проблема – темпы роста добычи угля превышают темпы развития транспортной инфраструктуры, в связи с чем существенно снижается мобильность товара на данном рынке, в том числе экспортных поставок.

Для развития конкуренции необходимо:

Во-первых, развитие обогащения угля, в том числе стандартизация и типологизация угольного топлива, которая будет способствовать формированию конкурентного рынка энергетического угля, а также стимулирование строительства обогатительных фабрик.

Во-вторых, строительство новых электростанций, предусматривающих использование широкого спектра видов угля.

Во-вторых, предусмотреть специфику развития рынка энергетического угля в Транспортной стратегии Российской Федерации и иных планах по развитию транспортной инфраструктуры (в первую очередь железнодорожной и портовой).

В-третьих, необходимо создание корректной системы учета цен на энергетический уголь в регулируемых тарифах на электроэнергию для угольных электростанций за счет повышения качества анализа экономически обоснованных расходов на топливо, с учетом конъюнктуры мирового рынка.

13. Развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта

В настоящее время реализуется третий этап структурной реформы на железнодорожном транспорте (2006-2010 гг.), в ходе которого предполагается создание и дальнейшее развитие конкуренции как в отдельных сегментах перевозочной деятельности, так и в сфере услуг по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и т.д.

Одна из задач данного этапа структурной реформы – изменение соотношения парка железнодорожного подвижного состава, принадлежащего ОАО «РЖД», и парка компаний-операторов. В настоящее время такое соотношение составляет 44% - парк ОАО «РЖД» и 56% - парк компаний-операторов.

При этом значительная часть подвижного состава ОАО «РЖД» в процессе реформирования передана дочерним компаниям ОАО «РЖД», не являющимися перевозчиками и оказывающими услуги по предоставлению железнодорожного состава, что ограничивает развитие конкуренции на рынке грузовых железнодорожных перевозок.

Притоку частных инвестиций и развитию конкуренции на рынке перевозок также препятствует несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность операторов подвижного состава, а также характер их взаимодействия с перевозчиками.

В сфере ремонта подвижного состава проводится поэтапная процедура выведения и продажи вагоноремонтных мощностей, при этом наблюдается значительный интерес со стороны частных инвесторов на указанные активы. Таким образом, в данном сегменте поэтапно формируется конкурентная среда, ожидаемым результатом которой должна быть стабилизация цен на осуществление ремонта и повышение качества оказываемых услуг.

Вместе с тем, у ОАО «РЖД» и дочерних компаний ОАО «РЖД» сохраняется монопольное положение на потенциально конкурентных рынках, смежных с рынком железнодорожных перевозок. Это такие рынки, как «деповский и капитальный ремонт грузовых вагонов»; «терминальная обработка контейнеров, следующих железнодорожным транспортом» (дочернее общество ОАО «Трансконтейнер» контролирует 100% терминалов, работающих на местах общего пользования на условиях публичного договора перевозки); «ремонт специализированного изотермического и рефрижераторного подвижного состава» (дочернее общество ОАО «Рефсервис»). Кроме того, зачастую ОАО «РЖД» создает преференциальные условия своим дочерним компаниям.

В целях развития конкуренции в сфере железнодорожного транспорта приоритетными направлениями конкурентной политики являются следующие шаги.

Во-первых, необходимо проанализировать и оценить эффективность мероприятий, реализованных в рамках реформы, и их влияние на развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта. Исходя из результатов проведенного анализа следует рассмотреть вопрос об уточнении и актуализации государственной политики в сфере реформирования железнодорожного транспорта.

Во-вторых, необходимо создать условия для развития рынка частных железнодорожных перевозок. Для этого необходимо совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность в сфере железнодорожных перевозок, в том числе:

- принять постановление Правительства Российской Федерации об основах регулирования деятельности операторов подвижного состава и их взаимодействии с перевозчиками;

- законодательно определить понятие «услуги локомотивной тяги», ее видов, специфики оказания услуги, а также установить основы порядка взаимодействия перевозчика и владельца инфраструктуры при оказании данной услуги;

- разработать и утвердить методику расчета тарифа на комбинированные перевозки (с использованием по маршруту различных типов локомотивов, либо локомотивов различных перевозчиков).

В-третьих, необходимо обеспечить недискриминационный доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта со стороны владельца инфраструктуры – ОАО «РЖД» по двум направлениям:

обеспечение равного доступа операторов подвижного состава и перевозчиков к услугам инфраструктуры;

обеспечение равных условий технологического присоединения путей необщего пользования к путям общего пользования.

Недискриминационный доступ необходимо обеспечить путем государственного регулирования тарифов на услуги инфраструктуры (платы за присоединение), определением существенных условий договора предоставления услуг инфраструктуры (договора технологического присоединения), запрета на необоснованный отказ в предоставлении услуг инфраструктуры (в технологическом присоединении).

В-четвертых, необходимо поэтапное прекращение государственного регулирования тарифов на грузовые перевозки в конкурентных секторах и формирование тарифных условий для заключения долгосрочных договоров на перевозки.

В-пятых, для развития рыночных механизмов взаимодействия между операторами подвижного состава необходимо проработать вопрос об организации единого информационно-торгового центра («биржи») вагонов. На основе информации единого центра операторы подвижного состава смогут заключать контракты (свопы) по обмену вагонами, что позволит выстроить более эффективную логистику перевозок.

[1] Доклад ФАС России о развитии конкуренции в 2007 году ( 2008 г.)

[2] Отчет Международной конкурентной сети по одностороннему поведению за 2007 год (2008 год)

[3] Данные агентства Towers Perrin на основе анализа более 500 сделок стоимостью более 2 млрд. долларов США, объявленных с января 2007 по сентябрь 2008 года.

Поделиться в:

Назад к списку новостей

Основные ссылки

Правительство РФ одобрило проект Программы по развитию конкуренции в Российской Федерации